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能源互联网
能源互联网助推中国能源转型与体制创新
2017-11-07 14:38:50 来源:能源大转型论坛  作者:高世楫 郭焦锋 【 】 浏览:25次 评论:0

可再生能源网讯:第三节 适应能源互联网要求的能源体制革命的主要任务和路线图

一、2020年中国能源体制革命的主要任务

能源互联网的发展运营从根本上依赖能源市场交易机制与价格形成机制的创新,没有合理的市场机制和创新的商业模式,能源互联网难以真正实现。因此,要着力推动能源体制革命,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,全面深化能源领域改革,为发展能源互联网提供必要条件和制度保障,驱动形成能源新业态。

为促进能源互联网快速、健康发展,必须尽快健全和完善一系列政策保障措施。

(一)建立统一开放竞争有序的现代能源市场体系

一是分离自然垄断业务和竞争性业务。完善市场准入,鼓励各类投资主体有序进入能源产业的各个领域。

二是建立健全能源市场基本交易制度。分步建立全国统一市场与多个区域市场相互衔接,规则统一、功能互补、多层级协同的现代能源市场体系。

三是建立调度和交易相对独立的天然气、电力系统等交易体系。重点推进上海、重庆、新疆等能源交易中心建设,形成公平规范的现货期货市场交易平台。在交易规则、交易程序和交易范围上逐步与国际接轨,逐步形成全国统一的能源交易市场,形成由不同区域价格构成的全国能源价格体系和能源市场流通格局,构建全国性和区域性为主与省级和其他分销市场相结合的能源交易和调度体系。

四是对石油、天然气、煤炭等资源矿业权完全采用招投标。通过市场竞争有偿取得,实施输电网与配电网业务和资产的有效分离,推进石油和天然气管网产权独立以及管道运输服务和销售业务的完全分离,全面强制推行管网等基础设施第三方公平准入。

五是加快培育能源互联网、泛能网和综合能源服务市场。构建集中式能源、分布式能源以及储能设备、负载设备无差别对等互联的能源系统。

(二)建立健全反映真实成本的能源市场价格形成机制

一是放开竞争性环节市场价格。实施“管住中间,放开两端”的电力价格机制,建立完善独立、基于绩效的激励性输电和配电价格体系。放开成品油以及天然气价格,除配气管网外,其他油气管道等基础设施收费逐步实现市场化,形成由市场决定的能源价格机制。

二是建立绿色电力价格形成机制。加快电力价格市场化改革,加快推进电力输配分离试点,减少不同电力用户之间的交叉补贴,完善终端售电价格结构。完善电力峰谷电价、调峰电价、阶梯电价等价格形成机制。将可再生能源和天然气发电的正外部性收益内部化,推行绿色电力证书制度、招标电价制度、可再生能源发电的固定电价和溢价的电价体系。

三是加快完善石油天然气价格形成机制。完善成品油价格形成机制,加强与国际油价接轨力度,全面放开中下游和进口环节的准入限制与价格管制,建立石油期货交易中心,积极融入全球石油期货定价体系。加快改革成品油消费税,将成品油消费税由中央税改为中央与地方共享税;推进成品油消费税从生产环节征税向消费终端转移。建立促进大幅提升天然气比重的合理价格机制,完善天然气管道运输价格管理办法,制定调峰价格管理办法。

(三)建设能更好发挥政府作用的能源管理和监管体制

一是设立高级别的能源管理机构,对行业发展实施宏观管理。综合运用规划、政策、标准等手段厘清政府和市场的边界,制定完善的“权力清单、负面清单、责任清单”,有效落实规划,明确审核条件和标准,规范简化审批程序,继续取消和下放行政审批事项,切实减少政府对微观事务的干预。

二是逐步整合能源管理职能,适时组建能源部(或能源与气候变化部)。统一加强能源公共服务与政策调控职能,将分散于发改委、能源局、财政部等部门的政策职能整合至能源部统一承担。

三是设立独立、统一、高层级、专业化的能源监管机构。“政监分离”,明确监管责任,加强社会性监管,确保以电网、天然气管网为核心的网络型基础设施等自然垄断环节的公平竞争。加强监管能力建设,创新监管方式,提高监管效能,维护公平公正的市场秩序。

四是在能源部框架下组建相对独立的能源监管部门。维持环境、安全、质量等方面的社会性监管格局不变,整合经济性监管职能,由能源监管部门统一履行。相对独立的监管职能既可在过渡期确保能源政策的统一性,又可通过政监分离确保监管的独立性。

(四)建立立法、司法、执法完备的现代能源法制体系

健全完善中国能源法律法规体系,是建立能源管理法治秩序的基本要求,是实现能源可持续发展进行的顶层设计,是在能源领域贯彻落实依法治国基本方略、推进依法行政、保障中国能源安全的重大举措。要尽快推动出台能源法,加快修订电力法、煤炭法,制定石油天然气法,实施可再生能源法,并加快能源监管条例等法律法规建设。

出台能源基本法。出台统领能源各专门法和配套法规的《能源法》,从整体上规定能源法律法规体系的基本框架和总体思路,确定能源其他法律法规制定和修订的基本依据,规范能源战略规划、监督管理、开发生产、加工转换、储备与运输、贸易、调峰与应急、环境保护、科技创新等行为。

完善能源单行法。尽快修订《电力法》,适应电力体制改革需要,明确市场主体,建立电力交易、调度机构设立和运行制度,支持新能源和分布式能源发展。研究制定《石油天然气法》,按照石油天然气体制改革要求,确定资源所有权制度、矿业权退出转让交易制度、管道独立和第三方公平准入制度等。落实好可再生能源相关法律,明确可再生能源发展规划实施主体和责任,完善可再生能源技术创新以促进产业体系建设的发展路线,为可再生能源发展提供法制保障。

加强法规规章建设。完善《电力监管条例》《电网调度管理条例》《对外合作开采陆上石油资源条例》《对外合作开采海洋石油资源条例》《探矿权采矿权转让管理办法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等。研究制定《石油储备条例》《海洋石油天然气管道保护条例》以及《能源监管条例》,明确能源监管规则、规定、方法、程序。

二、 2020年中国电力、新能源、石油天然气和煤炭体制改革的主要任务

(一)2020年中国电力体制改革的主要任务

1. 战略目标

到2020年,现代电力市场体系基本建成,电力市场价格机制基本健全,独立的监管体系基本形成,政府管理职能得以充分发挥,新的电力规划体系基本建立,电力法制体系更加完善。

2. 主要任务

第一,合理有效分离发电、输电、配电、售电业务,实现电力建设和运营成本方面的透明,形成有效的资源配置方式,推动市场的良性竞争。一是建立独立的交易中心。构建以区域电网为基础的区域性电力交易中心,打破省间的交易壁垒,通过事先确定电力交易的种类以及相关规则,为各交易主体提供更加灵活的电力商品交易平台,并实现电网的完全开放。二是明晰调度机构职能属性。电网调度机构必须以中立的身份为电网企业、发电企业以及电力用户等所有市场参与主体提供公平、公正、透明的服务,及时发布相关信息。三是有效分离输电和配电业务。实现输电业务和配电业务的财务分离,无歧视性地向第三方公平开放所有输电网和配电网,鼓励除电网外的其他社会资本参与新增配电业务发展。四是全面放开售电业务。按照电压等级、用电容量和用电类型等分阶段放开用户选择权。五是积极开展电力需求侧管理,构建鼓励用户积极参与的电力市场。

第二,由市场竞争决定价格。一是逐步建立一个不区分电源种类的、统一类型的电力现货批发市场,负责日前交易和日内交易。形成在电力批发市场中根据机组的发电报价进行发电排序的机制,并按照边际电价进行市场清算。继续推进发电公司与用户或零售商间的双边交易,逐步取代发电公司的基本计划电量。放开零售电价,通过市场竞争决定电力定价。二是核定独立的输电和配电电价,逐步建立激励性输电和配电电价体系。三是建立辅助服务电价机制、竞争性容量市场定价机制、需求侧响应价格激励和导向机制以及低碳环保价格机制。四是核算各种类型用户电价间交叉补贴数额,先行解决工业内部交叉补贴问题。

第三,加强政府的监管和管理,构建系统的电力规划体系。保持监管机构的高度独立,加大市场主体在监管中的参与力度。明确政府管理职能和定位,构建相互协调、职能统一的综合性政府管理体系。统筹考虑电力供应侧、需求侧和电网资源状况,进行电力的系统规划,实现资源的最优配置,加强电力规划战略研究,建立基于市场机制的电力规划新体系。

第四,进一步完善法制体系。抓紧修订完善《电力法》。加强业务许可制度、电价机制、监管机制、需求侧管理机制等方面的法律建设,并与相关配套法规相衔接,逐步形成涵盖电力供应、消费、技术、体制等方面的电力法律法规体系。加强电力体制改革政策制度体系建设,进一步加强电力标准体系建设。

(二)2020年新能源改革和发展的主要任务

1. 发展目标

到2020年,非化石能源占一次能源消费的比重达到15%,风力发电装机容量达到2.5亿千瓦,光伏发电装机容量达到1.5亿千瓦,生物质发电装机容量达到1500万千瓦。

2. 主要任务

第一,形成有利于新能源发展的价格机制。一是基于市场竞争和新能源需求偏好建立新能源上网电价新机制,发挥其边际成本低的优势。可采用基于差价合约的上网电价机制,由政府制定不同时期新能源的执行电价,发电商通过电力市场出售电力,但以执行电价进行结算,以保障新能源投资收益的确定性,促进新能源的发展。二是切实落实可再生能源配额制,实现可再生能源的优先调度和利用。三是推行可再生能源电力绿色证书交易机制,建立完善绿色证书登记及交易平台,实现可再生能源电能的绿色价值,提高可再生能源发电企业的收益水平。四是引入容量市场、辅助服务市场,激励市场参与各方提供多样化的市场服务,提高新能源的消纳水平。五是建立完善碳排放权交易体系,推动排放权的有偿发放,加强碳排放约束,提高碳排放主体使用新能源的比例。六是强化需求侧响应机制,通过采取有效的价格激励措施,引导电力客户改变用电方式,提高终端用电效率,构建用户积极参与的电力市场,实现用户与电网互动,缓解新能源波动对电网的影响。

第二,建立有效的治理体系。一是强化统筹科学的规划制定和实施机制,切实发挥引导、规范和协调作用,打破条块割据和市场封闭,在全国层面综合统筹、优先开发利用可再生能源。协调水电、风电、光伏电站与其他传统发电电源、电网的布局和运行,因地制宜推动风/水、风/气、光/气等多种发电互补运行。二是改革传统监管方式,建立与综合性能源管理相配套的规范化、标准化、数字化的专业监管方式,强化监管手段。三是推进可再生能源项目投资管理制度改革,适应可再生能源项目的规模相对较小、投资建设运营主体多元的特点,最大程度上放开项目投资,并给予一定的税收、贷款优惠政策,促进和吸引全社会投资开发利用可再生能源。

(三)2020年中国石油天然气体制改革的主要任务

1. 战略目标

到2020年,石油天然气法制体系基本完善,石油天然气市场体系基本形成,石油天然气价格机制基本健全,政府对石油天然气市场的宏观调控基本到位并形成规范有序、公开透明的监管体系,达到“法制体系完善、市场体系形成、价格机制完善、政府管理规范”的战略目标。

2. 主要任务

第一,建立现代石油天然气市场体系,着力推进投资主体多元化。一是放开石油天然气勘查开采准入。有序放开勘查开采市场准入限制,明确探矿权采矿权市场主体的资质标准,允许具备资质条件的市场主体参与常规石油天然气和非常规石油天然气资源的勘查开采。实行矿业权招投标制度,公开公平向符合条件的各类市场主体有偿出让石油天然气资源矿业权。实行更加严格的区块退出机制,对未履行合同约定义务或违反法律规定的矿业权人应强制其退出矿业权。建立油气矿业权一级市场和二级市场,建立和完善矿业权流转和储量交易机制。建立和完善油气地质资料公开和共享机制,完善油气地质资料汇交使用机制,强化企业汇交地质资料的义务,加强政府对地质资料的统一管理。推动国有大型企业分离石油天然气油田服务等辅助服务业务。二是放开石油天然气进出口限制。实施石油成品油进出口资质管理制度,允许符合条件的各类企业进出口原油和成品油。鼓励各类企业进口管道气和液化天然气。三是推进油气管道独立。有序推进国有大型企业的油气主干管道、分支管道和省级管道独立,组建国有资本控股、投资主体多元化的天然气管道公司。推进油气基础设施向第三方市场主体公平开放,实现油气基础设施的管输、存储等业务与销售业务完全分离。完善特许经营管理办法,推动城市燃气管网的配售分离和基础设施第三方公平准入,规范发展LNG点供业务。四是推进建立上海石油、天然气期货交易所,逐步推进上海、新疆、重庆、广东、湖北等地建设石油天然气交易中心,建立和完善石油天然气市场基本交易制度。同时,建立相对独立的油气管道调度中心。

第二,放开价格,由市场竞争形成。放开成品油、天然气价格。完善石油天然气管道运输价格和成本监审办法,加强政府对自然垄断环节的监管。理顺油气资源开发税费关系,研究建立国家权益金制度,完善油气矿业权使用费、矿业权价款、资源税等制度,合理确定负担水平。完善对部分困难群体和公益性行业的补贴机制。

第三,加强政府对石油天然气行业的管理,实现科学监管。加强石油天然气行业总体规划,建立规划实施、监督检查、评估考核机制。健全监管机制,加强政府对市场准入、交易行为、垄断环节、价格成本等重点环节的监管。制定更加严格的质量、安全、环保和能耗等技术标准,加强税收、质量、安全和环保监管。启动建设长三角现代天然气市场体系综合改革试点工作。

第四,加强法制建设,完善法制体系。推动《石油天然气法》以及《石油储备条例》《海洋石油天然气管道保护条例》等立法工作,加快《矿产资源法》《石油天然气管道保护法》以及《对外合作开采陆上石油资源条例》《探矿权采矿权转让管理办法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》等法律法规修订工作,完善油气行业相关配套政策和实施细则,健全油气行业标准体系。

(四)2020年中国煤炭体制改革的主要任务

1. 战略目标

到2020年,煤炭过剩产能有效化解,煤炭产能结构有所优化,重点区域煤炭交易市场建成并发挥重要作用;煤炭成本核算制度、价格形成机制规范并固化;政府管理与监督边界清晰,审批事项精简,监督职责明确;填补立法空白和内容缺漏,消除不同立法规定之间的矛盾和冲突,达到“市场机制进一步优化、价格形成机制逐步定型、政府监管框架明确、法律体系基本完善”的战略目标。

2. 主要任务

第一,提高产能集中度,建立有效的区域性和全国性煤炭交易市场。继续淘汰落后煤炭产能,推进煤炭产能政策性退出机制,鼓励煤炭企业兼并重组和资源整合,提高产业集中度。鼓励区域煤炭交易中心和全国性煤炭交易市场体系建设,促进形成多层次市场体系,为建设全国性煤炭交易市场奠定基础。

第二,系统研究和制定煤炭价格发现机制。进一步完善煤炭成本核算制度,建立切合实际的煤炭企业专项资金提取和使用制度,制定科学合理的煤炭成本确认和摊销制度,使煤炭成本核算更加规范化、合理化;同时通过公平、合理的顶层税费制度安排和设计,合理确定包括外部性在内的煤炭税费总体负担水平,减少税费重复交叉,取消不合理收费。

第三,精简涉煤审批事项,制定煤炭管理与监督机构重组方案。依法依规对现有涉煤行政审批事项进行全面梳理,精简审批事项,做好权力、负面、责任三张清单的界定工作,大幅减少政府对企业的直接管理,将投资决策的指导职能还给企业,真正落实企业资产运营的自主权和风险自担责任。探索建立煤炭行业监管分离机制,逐步形成煤炭管理监督机构优化重组方案。

第四,修改完善《煤炭法》等相关法律法规。加快《煤炭法》修订进程,抓紧抓好煤炭法修订工作,注意填补立法空白和内容缺漏,消除不同立法规定之间的矛盾和冲突,增强规定条款的可操作性。搭建起以《煤炭法》为核心,以煤炭行政法规为主体的法律法规标准体系框架。

三、 2025年中国电力及新能源、石油天然气和煤炭体制改革的主要任务

(一)2025年中国电力及新能源体制改革的主要任务

1. 战略目标

到2025年,电力市场体系进一步完善,电力市场价格机制逐步健全,电力治理体系和法制体系有效运行。

2. 主要任务

第一,现代电力市场体系进一步完善。一是建立独立的调度机构。将调度机构从电网公司独立,按照电网物理联网的条件,以实现区域平衡、构建能源竞争格局的环境和保证技术安全为原则,设立独立调度机构,交易中心与调度中心可合并为一体但仍是相对独立的机构,形成独立系统运营机构,负责组织和运营区域的电力交易市场。二是鼓励多元化主体参与市场。随着改革的推进,电力市场体制愈发成熟,会出现一些新的市场参与主体,主要包括从事电力交易的中间商、虚拟电厂、金融机构等。这些多元化主体可以不断激发市场活力、发挥市场优化资源配置的作用。

第二,电力价格机制进一步健全。一是进一步完善电力交易市场,时间维度包含日前交易市场、当日交易市场和实时(平衡)市场。引入电力金融市场,增强市场的流动性,促进电力市场的公平和有效竞争,同时平抑发电商现货市场的投机行为,稳定现货市场价格。二是建立完善的激励性输电和配电电价机制,基于降低输配电成本以及提高可再生能源利用率、供电可靠性、供电质量等目标,逐步建立激励性输电和配电电价体系,促使电网公司降低成本、提高生产效率。三是以税收等为手段,解决居民、农业用户交叉补贴问题。四是鼓励虚拟电厂等多元化主体参与市场竞争。虚拟电厂是可把分散在各处、与不同层级的电网相连的分布式能源电站、储能、电动车等设备以及负荷集合起来进行集中控制调度并完成市场运营的整体系统,其可达到模仿传统大型发电厂的特征功能,能够参与电网运行和电力市场。虚拟电厂可以协调确保新能源的大规模上网,参与市场调频调峰,还可与需求侧管理相结合进一步提高能源利用效率。

第三,健全监管体系,强化规划执行。加强对价格和市场准入的监管,尤其是电价核定、调整、监控以及输电、配电业务许可等方面。进一步明确政府的电力规划主体地位,加强对电力规划全过程的管控,由统一的国家电力主管部门来组织全国电力总体规划编制,调配优质资源,提前谋划,科学研究,公正独立,将电源侧、电网侧、用户侧规划统一考虑,争取尽早颁布实施,并根据执行情况适时滚动修订。

第四,加强电力依法行政。合理界定电力管理部门、电力监管机构和其他相关组织的权力与职责,做到依法行政;明确电力企业、消费者的权利与义务,规范市场主体在电力建设、生产、销售和使用过程中的行为。

(二)2025年中国石油天然气体制改革的主要任务

1. 战略目标

到2025年,基本形成以“石油天然气法”为核心的石油天然气法治体系,基本形成以负面清单准入管理制度为基础的高效行政实施体系,基本建立起完善的石油天然气价格机制,基本形成统一开放、竞争有序的现代石油天然气市场体系,达到“法治基本完善、基本依法管理、价格机制健全、市场体系完善”的战略目标。

2. 主要任务

第一,建立现代石油天然气市场体系。对常规油气、页岩油气、煤层气、可燃冰等资源矿业权采用招投标。基本实现原油、成品油管网等基础设施产权独立;实行配气服务的第三方公平准入,通过强制要求允许居民绕开本地的配气公司寻找自己的供应商或批发商。基本建立中长期交易、现货交易与期货市场相结合的石油天然气市场体系。

第二,建立完善的石油天然气价格机制。建立和完善资源税、成品油消费税等真正反映外部成本的财税政策,基本建立反映资源稀缺程度、市场供求关系、环境成本和社会承受能力的价格机制。

第三,建立科学的石油天然气管理和监管体系。深化石油天然气领域管理体制改革,转变政府职能;加强行业管理,将行业发展战略、总体规划、法律法规、储备与应急等职能相对集中到能源主管部门统一管理。

第四,建立完善的石油天然气法律体系。基本建立以“石油天然气法”为核心,以石油天然气专项法为支撑的法律法规体系。

(三)2025年中国煤炭体制改革的主要任务

1. 战略目标

到2025年,基本建立开放、竞争、有效的煤炭市场体系;基本实现煤炭市场价格发现功能;基本形成分工明确、管理职能清晰的煤炭行业管理与监督机制;基本形成完善的煤炭法律法规体系,达到“市场体系基本完善、价格机制基本健全、政府监管基本清晰、法律体系基本完备”的战略目标。

2. 主要任务

第一,完善煤炭矿业权交易市场,推进全国性煤炭交易市场建设。推进煤炭矿业权交易体系建设,全面放开煤炭勘探、开发和配售各环节;继续推进煤炭企业兼并重组和资源整合,形成垄断竞争的煤炭市场格局;构建以全国煤炭交易中心为主体,以区域煤炭市场为补充,现货交易、期货交易、中长期交易和场外交易的多层次、全方位的市场体系。研究推出煤炭相关期货的衍生品,进一步完善煤炭期货市场的建设工作。

第二,有序推进煤炭外部成本内部化。完善煤炭成本核算制度,合理确定煤炭成本构成;逐步推进煤炭生产利用造成的空气、水、土地等外部环境影响内部化工作,还原煤炭的商品属性,基本实现市场的价格发现功能。

第三,落实煤炭管理监督机构优化重组。优化煤炭管理与监督机构重组方案,基本完成煤炭管理、监督机构优化重组工作,基本形成分工明确、管理职能清晰的管理、监督机制。

第四,完善《煤炭法》配套规章和制度。以《煤炭法》为核心,制定和完善煤炭资源矿业权管理办法、煤炭规划实施办法,加强对煤炭资源的规划管理;制定和完善煤矿井下人员特殊保护条例、煤矿职业危害防治管理办法,依法保障煤炭从业人员的合法权益;制定和完善煤矿矿区环境保护条例、煤矿资源综合利用管理办法,强化煤炭开发利用环境管理。


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