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中国从五花八门的海上风电补贴政策可学到什么?

       海上风电,作为一种较陆上风电和光伏发电更稚嫩的新能源发电技术,是扶持政策的重点对象,中国海上风电的直接激励政策历经了特许经营权拍卖到上网电价补贴,往后是否会走到配额制加绿证还不得而知,而欧洲的直接激励政策则略有不同,近些年的大体趋势却是从固定补贴转向了特许经营权拍卖。

       对于一项新技术的扶持往往是一整套体系,以海上风电为例,政策扶持涉及到较多方面,如整个装机目标的确定、选址方式、电网连接、供应链发展、研发支持等,而在此,小编仅对欧洲几个海上风电发展大国的直接激励政策(补贴机制)稍作整理,看看不一样的补贴思路。

       2016年,全球海上风电装机达到14.4GW,其中欧洲占据了其中的87%,尤以英国、德国、丹麦、荷兰、比利时五国,下文的主要分析对象,即针对以上五国。

       海上风电补贴机制的变迁

       固定电价补贴/绿证不受欢迎

       由于电力市场较为完善,欧洲大部分国家对可再生能源发电的补贴政策已经从FIT 转向了FIP,即更多考虑市场电价。其中固定电价补贴(fixed-FIP)即上网电价由市场电价和补贴两部分决定,补贴多为固定额度,丹麦针对陆上风电的补贴就采取此类模式。而国内现在比较火的绿证其实与此类似,绿证可以理解为另一种补贴,其价格由不同的市场机制形成,其中英国的ROC和美国各州的RPS体系也不尽相同。对于海上风电,这种补贴模式在欧洲并不盛行。

       如上图所示,这种补贴模式下的上网电价并不固定,其中固定补贴模式下,上网电价相当于市场电价平行上抬,而绿证模式下,由于绿证价格的形成机制不同,价格灵活,上网电价更加多变。

       浮动电价补贴是主流

       由于固定电价补贴下的上网电价不可预期,开发商收益受市场波动影响,风险较大,并不利于海上风电这种新兴技术的初期发展,丹麦以及欧洲众多国家采取了浮动式电价补贴方式。即上网电价固定,而补贴额度为上网电价和市场价的差额。

       如上图所示,成交价即海上风电厂所得上网电价,为固定值,这个价格或为政府制定,或为竞拍所得。而成交价与市场价或校准市场价之间的差额构成了补贴。其中校准市场价多为在年平均市场价的基础上考虑其他一些风险因素,进行调整,各国考虑因素也不一。下表总结了五国在补贴设计上的异同。

       其中,补贴多由电网从用户方代售后转交给发电厂。英国较为特殊,实行价差合同(CfD),即引入一家政府所有的公司Low Carbon Contracts Company(LCCC)作为对手方,管理补贴,根据市场价格与成交价的差额,多退少补。

       值得注意的是,补贴也可能为负。当市场价格高于竞拍价时,如英国的海上风电厂就需要履行价差合同,将高出竞拍价的部分返还给LCCC,而由于参考校准市场价,荷兰的海上风电厂则可以坐享这部分收益,无需返还。

       此外,各国对价格风险控制的态度也有所不同,有些设置了补贴下限,有些设置了补贴上限,有些则完全放开。

       在补贴之外,只有比利时在税收上进行了对海上风电项目的区别对待,而英国因其较低的税收也吸引了较多非本国公司。各国对发展海上风电的战略各有侧重,主要着眼支持本国公司、扩大规模、降低价格三方面。其中英国更侧重扩大规模和降低价格,其海上风电装机处于全球领先,但其国内的开发商和整机制造商却并非领先。

       竞价成为新潮流

       目前,采用竞拍的方式决定上网电价正在成为趋势,英国、德国、荷兰都开始改成这种形式,与中国最初推行海上风电时实施的特许经营权有些类似。这种模式下产生的价格由竞争产生,更利于海上风电价格下降,但对于企业而言风险较大,更适宜较为成熟的市场,无论是供应链还是玩家的风险掌控能力都更强。

       竞拍规则各国有所不同,欧洲各国均采取度电价格投标,以价低者中标,但最后出清价格各异,其中英国以竞拍最高价出清,而大多数国家采用中标价出清。而中国的特许经营权综合考量多方因素,价格只是其中一个要素。美国则采用商业租赁的形式,拍卖土地,价高者获得。

2010-2016各国海上风电竞标价格走势

       虽然竞价模式因竞争可以尽快降低价格,但也增大了企业的风险,存在企业违约即不履行项目或推迟项目的可能,如中国的第一次海上风电的特许经营权竞标就出现了类似的尴尬,虽然价低,但项目迟迟无法启动。

       为平衡价格与风险,各国各有想法。如通过政府来确定地点而非让企业自主选择,从而降低选址失误的风险与成本,但也会一定程度上限制企业的自主性。再比如通过预选的方式,设置标准,排除一些投标。或是如荷兰增收投标保证金来提高门槛,但英国则选择免费投标,吸引更多竞争。

       最后,对于未能按时履约,大多数国家都采取较高处罚措施,降低风险,而德国则选择了较低的惩罚措施。这也可以部分解释德国在今年上半年创造的零电价竞标,即完全接受市场电价无需补贴。另一方面的原因可能是,项目完成日期设定较晚,为2024年,开发商对于技术进步有较为乐观的预期。

       未来中国做什么?

       经过多年的发展,欧洲尤其英国、德国的海上风电市场无论是价格下降趋势、供应链成熟性、市场的开放程度都已有一个成熟市场的雏形。而中国的海上风电还处于起步阶段,这样一个稚嫩的市场自然不可能完全去依葫芦画瓢,但欧洲市场仍有很多值得借鉴的地方。

       欧洲补贴机制随着市场的发展从政府定价走向了竞拍模式,进一步带动价格下降。随着国内电改的推行,从FIT走向FIP或成趋势,之后待到时机成熟,是否可以重启特许经营权竞标?

       除了可以借鉴政策,中国海上风电更急需的是经验,企业走向欧洲,参与欧洲市场或许是最好积累经验的方法。中国的企业已经有在欧洲布局海上风电的先例,此后是否会有更多?

       对于海上风电,十三五的5 GW的目标能否完成?拭目以待。


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