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全球能源治理:中国贡献的路径
2018-06-12 09:59:21 来源:全球化杂志 作者: 【 】 浏览:217次 评论:0

国际能源形势受到世界政治经济格局变动以及新一轮科技革命的影响,不断呈现出新的特点与变化,给不同国家以及某个国家内的各种能源供需主体,都带来了新机遇与挑战。任何一个国家,单靠自身力量来解决重大能源议题都是困难的,必须通过国际能源合作,推进全球能源治理改革,保障各国的能源利益。中国要建立稳定、有效、可持续的能源供应体系,就必须实施国际能源合作战略,实现多方共赢。在战略上应从多层次的国际能源合作对象、多渠道的国际能源合作方式、多元化的国际能源合作形式、多领域的国际能源合作内容、多任务的国际能源合作进程五大方面深入推进国际能源合作。要处理好“一带一路”能源合作与当前主流全球能源治理的冲突与合作;通过提高中资企业自身的国际政治与社会风险防范能力,增强中国在国际能源治理领域的软实力;强化在二十国集团框架下能源治理领域政策性沟通;加强与国际能源署的合作关系。

改革开放以来,中国经济持续快速发展,综合国力不断增强,成为了世界第二大经济体。随着经济总量和规模不断扩大,中国的能源需求持续增长,中国已经成为全球能源生产、消费和贸易大国。这个宏观地缘经济和地缘政治领域背景,决定了中国既有自身发展决定的需求,也有外部世界的要求和期盼,会在国际能源治理领域发挥更重大的作用。

与此同时,全球的资源和工业产品链、服务链不断延伸,经济相互依存和其他方面的全球化也在推进,伴随全球化过程的能源格局包括经济格局和地缘政治形势发生了很大的变化。全球都在追求能源市场波动的可控以及能源经济的可持续发展,总体目标相同但利益主体众多,利益追求的过程充满矛盾。国际能源形势受到世界政治经济格局变动以及新一轮科技革命的影响,不断呈现出新的特点与变化,对不同国家以及一个国家内的各种能源供需主体,都带来了新机遇与挑战。

任何一个国家,单靠自身力量来解决重大能源议题都很困难。如何通过国际能源合作,推进全球能源治理改革,保障各国的能源利益,已成为新时期中国与世界各国的重大课题。中国如何构建国际能源合作战略、如何更好地参与全球能源治理,已不仅事关中国自身的发展,更事关全球的未来。

1全球能源治理的国际大环境

在国外,特别是对能源消费大国而言,历史上的两大事件具有划时代的意义,催生了最原始意义上的寻求国际合作动力,以求能实现能源为尽可能多的国家的经济发展需求所用。能源治理所不得不面对的基本矛盾是:化石能源由地质条件决定其物质存量与能源开发利用的政策条件又受国家主权管辖;资源需求方所追求的开放流动性与资源拥有方所追求的流动和流向限制性之间存在天然的矛盾。梳理近100年的全球能源治理追求,有利于我们摸索未来能源治理的可能路径。

英国之所以在第一次世界大战中能够胜出,一个重要的因素是英国海军从以煤为燃料改成以石油作动力资源,尽管英国海军不再依赖安全可靠的英国威尔士煤,而要依靠遥远的不可靠的波斯石油。同时,英国政府向私营的英波石油公司注资,掌握了51%的股权(控制权)。这样以石油作燃料的英国海军就能获得更快的速度和更节省的人力,实现“海军优势建立在石油之上”的战略成为可能。能源为军事建设服务,举国家之力保障液体能源(石油)的进口渠道,成为英国等发达国家追求能源安全的标准政策选项。

在化石能源的输出侧,第二次世界大战后,亚非国家从万隆会议(1955年)开始,追求石油等资源的国有化,1960年中东石油出口国结成石油输出联盟(OPEC)。1973年10月,中东爆发战争,OPEC为了打击以色列及支持它的美国,宣布石油禁运,暂停出口石油到这些国家,导致油价大幅上涨,由每桶不到3美元涨到超过13美元。这是当代世界“能源危机”定性的起源:进口侧与需求侧之间围绕石油使用的政治(外交)条件和定价展开了结构性竞争。1975年,为对抗欧佩克而设置的国际能源署(IEA)正式成立。

这两大事件所诱导出的进口依赖国通过国际合作所追求的“能源治理”目标:其一,赋予石油军事层面上的战略意义;其二,在中东地区展开地缘政治竞赛和竞争;其三,像一战期间的英国那样,缺油(进口国)政府影响乃至控制私营企业的石油生产和贸易;其四,辅之以海军和其他军事力量的部署和使用,保障石油源源不断地从产出地流向消费地。

在能源消费侧,部分因为1973年的石油危机,也因为工业发展需求催生新燃料、新能源的市场运用,更因为在进口国政府和社会间形成了降低石油依赖度的广泛共识,从加快投资天然气的商业利用开始,其他形式的能源应用获得支持,以免重蹈覆辙。经过几十年的努力,石油在世界能源消耗中所占比重不断下降,尽管石油在全球能源消费中所占比重依然最高。石油在全球发电量所占比重(对依赖石油进口的国家而言,在社会层面,这是一个特别重要的指标)也不断下降。在住宅和商业应用中,石油的市场占有率也呈下降趋势。

在生产方面,OPEC 1972年的石油产量占全球石油产量的52%,石油价格暴跌后,这一数字跌至1985年28%的水平,虽然之后一度回升到43%,但还是低于禁运前的数字。数十年来,石油的全球消费总量其实不断上升,但市场占有率却下降。出现这种变化的原因是中东以外地区的石油天然气的生产获得了广泛的支持,除油气以外的燃料的消费总量上升得更快。

还是在能源消费侧,除了政府组织和支持(石油企业和民间投资)大幅度建设石油战略储备体系外,能源产业的发展方向在20世纪80年代和90年代发生了重大改变。以英国首相撒切尔和美国总统里根为代表,西方国家政府推崇“自由主义”经济理念,通过私有化等手段,将政府在国家层面的能源政策作用从直接管理变成了宏观调控。特别是电力产业的私有化,扩大了发电用能源的来源,降低了整体电力行业对石油的依赖程度。值得一提的是,这一时期的能源政策改革,特别是在天然气领域,为在20年后的美国“页岩气革命”获得成功打下了基础。

也就是说,在20世纪末,由主要西方能源消费国主导而建立的国际能源治理机构和机制,其追求的治理目标也变得多元化。80年代的能源治理核心手段是应急机制协调。那么,经过十多年的努力,IEA基本实现了以下两大目标:一是动员尽可能多的国家建立起石油战略储备;二是建设供应短缺应对的协调统一行动机制。

能源治理的国际协调与经济发展的国际协调分不开。总部也设在巴黎的经济合作与发展组织(OECD),其在国际能源治理领域的作用也不可忽视。OECD由美国、德国、法国和日本等34个发达国家(也是市场经济体制国家)组成。经济合作发展组织提供了一个框架,在此框架内成员国可以交流经济发展经验,为共同的问题寻找答案,协调在国内外政策中的合作实践。在这个论坛里,各国政府可以达成没有约束性的建议(软法律)或是有约束性的条约,这些文件对国际经济和贸易环境的改善具有强大的推动力。

市场调研分析、市场变化趋势的描绘、应对理论、逻辑和政策主张或建议等对能源投资和贸易行为有影响的信息,在IEA和OECD分别或者联合发布的报告和推广活动中得以体现,通过影响全球的商业媒体,形成对贸易油价、能源资产估值等重要环节的话语领先状态。

进入21世纪,众多以“能源安全”、“能源治理”为目标的国际合作与对话机制进入了成型期。这些机构和机制(见表1)打破了20世纪70年代OPEC和IEA所具有的垄断性地位。原油与天然气供应安全与价格稳定依然是全球能源治理追求的重点。但是,在国际层面的“能源安全”的内涵依然由参与方的自身利益制约,在此基础上形成的生产国集团与消费国集团之间的利益磨合,伴随着“能源治理”活动的拓展而展开。

传统上,中国一直更加重视双边能源合作机制,参与多边能源对话机制是一种辅助性工具。自从“一带一路”建设被推出以来,中国与外部世界的互动有了一个新的共同追求经济的发展平台,该平台也可以为探索新的能源治理途径发挥作用,使得未来更多的合作主张的形成有更为坚实的基础,推出的合作愿景也更能够有效地得以落实。

随着人们对全球气候变化所造成的现实损失的认知以及潜在威胁意识的提高,越来越多的国家政府及跨国企业开始认识到,在保障能源安全的同时,还必须采取快速减少温室气体排放的行动。尽管特朗普领导下的美国宣布退出《巴黎协定》,但是欧盟、中国、印度及其他主要国家多次重申将履行各自的减排承诺。同时,即便是在美国,就在总统宣布退出之后,州长和主要城市的领导人,包括约211名市长和12个州的代表人(代表美国超过1/3的国内生产总值)表示拥护该协定。因为美国联邦政府和地方政府在财政权上各自独立,地方政府在经济和技术领域对外交往的权限和空间较大,美国(联邦政府)退出国际气候协议,不等于美国(地方政府、企业、科研机构及社会力量)在全球气候治理中的作用势微。

表1 全球治理多边组织、机构、机制列表

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如果说未来应对气候变化而推动节能减排具有某种做“国际公益”的性质,对包括中国在内的众多的发展中经济体而言,节能减排的现实收获是改善空气质量。减少和控制能源使用过程中的污染,这是绝大多数发展中国家和新兴经济体的追求。从这个角度看,中国在推动自己倡议的“一带一路”建设过程中,中国国内的节能减排成就、中方所能为参与国(直接还是间接)的节能减排所做的贡献,将是一个成败的重要标识。就应对节能减排的挑战而言,特别是在制造业领域,中国已经在围绕低碳、清洁能源的政策激励方面走在全球的前列,在推动技术进步和节能低碳产品价格的下降(例如太阳能和风能设备)方面发挥了领导性作用。与之相关的成就和未来规划,都会为中国在未来国际能源治理中话语权的提高发挥正面作用。

不难看出,要推动卓有成效的能源治理合作的话,就不得不采纳以下认知:促使全球不同国家、不同力量走到一起的共通性需求,已经从油气供应保障和价格稳定扩大到能源与环境安全并重。例如,在IEA设定的2040年气温上升2℃情景中,从现在开始,一次能源消耗量的增长空间仅仅有9%。尽管包括国际能源署在内的机构所发布的这种未来减排目标不具有国际法意义上的政策约束力,维持气候变化话题热度的(政府的和非政府的)机构将不断引用类似目标来评判重大跨国投资能源项目。

针对因控制气候变化运动而出现的“去煤化”议题,在中国国内有一种声音认为未来气温上升的情景不应该被拿过来作为约束中国经济特别是能源产业发展的条件,因为中国是个发展中国家,首先要解决的问题是地面和空气环境问题。例如,秋冬季节的雾霾、水污染、土地污染都很严重;大气层的气候很重要,但是不是中国马上要解决的问题。对中国而言,煤炭是最主要的能源,价格相对比较便宜,中国的能源经济基础和能源利用技术路径决定了中国只能走清洁化的利用煤炭、高效率的利用煤炭之路。不过,决定中国煤炭消费未来走向的关键性因素将是国内经济和环境发展需求。

综合来看,在国际上,围绕“能源治理”,如何在具有共通性的多方合作与对话平台上找到利益交集,才是我们所需要研究的课题。这是因为治理的范畴已经从油气的跨国贸易条件拓展到对各种能源形式的关注,从贸易和消费拓展到应对由能源消费而引起的环境后果、合作和对话的范围,也从国外拓展到了国内。

2中国参与国际能源治理面临的问题与挑战

改革开放前,中国处于所有国际能源机制之外。改革开放后,中国逐步融合全球经济,开启了参与全球能源治理的进程。1983年,中国成为世界能源理事会(WEC)成员。这一时期,中国不太熟悉国际规则,参与全球能源机制持谨慎的态度,以探索、学习国际规则为主。20世纪90年代以来,随着中国经济在全球的扩展,中国开始积极参与全球能源治理。1991年,中国加入亚太经济合作组织能源工作组。随后,还开展了区域能源合作机制。不过,该时期中国参与国际能源治理并不深入,象征意义大于实际意义。进入21世纪,随着全球化进一步深入,中国开始尝试更加主动、深入地为全球能源问题作出切实的贡献,由积极参与转变为主动影响,通过担任成员国、联盟国、对话国、观察员国等,与IEA、OPEC、国际能源论坛、能源宪章、国际可再生能源署和国际原子能机构等开展了多种形式的合作,并在一些重大能源议题上发挥重要作用。特别是,中国通过二十国集团、金砖国家、亚太经合组织和上海合作组织等,在一些重大能源议题上成为实质推动者。

中国目前也是许多国际能源机制的创始成员,如IEF、联合数据倡议组织(JODI)、国际能源合作伙伴关系(IPEEC)和清洁能源部长级会议(CEM)等。中国还积极参与并主办了众多国际能源会议。2015年11月,中国成为IEA联盟首批成员国。2016年在中国作为东道国举办了G20杭州峰会,全球能源治理成为G20重要议题。

中国的国际能源合作存在一系列现实与潜在的问题和挑战。一是中国参与的国际能源合作大多为对话性合作与一般性合作。导致这种局面的原因是多方面的,从学者所了解的国外能源界反应看“富煤、缺油、少气”是对中国化石能源地质状况的常用描述,也为中外能源界所公认。不过,外商、外资在中国油气经济领域(特别是上游)的存在比较薄弱,中国的油气开发政策导向继续强调国有控股。如此等等,使得外部世界产生一个疑问:中国所追求的国际能源合作过程“对等”原则是否适用?这是一个严肃的问题,尽管“对等”更多的是一个理念性概念,可造作性程度不高。

二是中国的海外能源投资尚处于起步阶段。中国企业在境外从事能源投资只有20多年的经历。不过,就在这20多年中,我们发现,在境外能源生产环节,不同国家竞争的不是如何扩大资源供应量,而是如何把握某种能源产品在国际大宗商品贸易中的获利程度。这20年的历史还告诉我们,中资企业在境外投资,与保障本国国内的消费需求挂钩,既不符合能源产业链条自身的逻辑,也是不切实际的目标。毕竟,国际关系体系的基本原则依然是维护某个主权国家对所有外资所涉及资产流向的控制力。包括能源在内的国际大宗商品贸易的流向,依然是受市场供求动态驱动。一个经济体的能源进口与它的对外投资之间,不存在一对一的关系。如何处理国有能源企业在国内外的国际化经营活动与国家外交追求之间的关系十分重要?

三是多数中国专家认为中国在国际石油贸易中缺乏“定价权”或者“话语权”。而众多的国际能源治理机制,又如何能对接中方的希望或要求呢?的确,对像中国(还有印度、日本等)这样的油气进口大国而言,国际油气贸易合同中的“目的地条款”“照付不议”模式等,特别是在整体油价下跌的时候,凸显了其不合理性:投资的风险和市场变化的风险就要由消费国、进口国来承担,合同中的目的地条款则限制了能源使用的目的地,也极大地增加了贸易的不灵活性。受“亚洲溢价”等不合理的贸易现象影响的中国进口企业,多年来一直努力寻求改变现状。能源贸易的“话语权”,除了合同模式之外,还包括计价货币的选择。但是,正如一些外国专家的研究所示,原油贸易结算货币的选择权,终究是在众多交易商的手中;在绝大多数贸易环境中,计价货币不是政府间的协议能够左右的。也就是说,更能体现中国以及其他油气进口大国利益诉求的“定价权”“话语权”议题,在哪些国际能源治理机制中适合讨论,其效用如何?这都是需要通过实践磨合的课题。

四是在实施“一带一路”建设的背景下,中国面临的政治环境复杂,涉及能源利益的政治风险与商业风险。正因为“一带一路”是一个宏大的构想,每一个被归类为这个构想的项目都被贴上代表国家意志的标签,中资企业在海外不得不更加谨慎。能源投资,不论其产品是有运回国内选项的石油、天然气、煤炭,还是不可运回国内的火电、水电、风能、太阳能,都比普通加工业投资更加敏感。投资接受国既需要能源为自己的经济增长和社会发展服务,也容易受到经济“大国掠夺小国”的境外媒体恶意炒作影响,使能源投资的风险(成本升高、甚至失败)加大。投资来源国政府或者是领导人对某一个项目的重视程度越高,来自这个国家的企业输不起的概率也就越高,国际媒体和非政府组织对该项目的关注度也会更高。因政权更替而出现的经营政策环境问题,特别是在通过选举产生领导人的国家里更是比较普遍;严重的时候,新上任的政府会因兑现竞选承诺而单方面撕毁合同。这些都是中国的企业和它们的政府管理人员必须纳入冷静思考视野的现实。

为了应对未来中国对外能源投资所不可避免的政治和社会风险,参与多边国际能源合作与对话将是一个必不可少的选择。

3未来中国参与国际能源治理的思考

就整体状况而言,中国应对国际能源合作的历史经验比较薄弱,准备不足。而且,因为总量上能源对外依存度并不高。改革开放以来,从海外市场获得油气资源的过程相当顺畅,所以在国内形成提高应对风险的意识也比较薄弱。能源领域的国际竞争压力主要由从事进出口的相关企业内部消化。尽管如此,国际市场的动荡,“能源威胁论”的影响,有关资源国合作环境中的政治风险、安全风险、法律风险、基础设施薄弱等因素都应该变成中国参与国际能源治理的内生性动力。

中国要建立稳定、有效、可持续的能源供应体系,就必须实施国际能源合作战略,实现多方共赢。在战略上应从多层次的国际能源合作对象、多渠道的国际能源合作方式、多元化的国际能源合作形式、多领域的国际能源合作内容、多任务的国际能源合作进程五大方面深入推进国际能源合作。

就参与能源治理所应秉持的理念而言,中方要清醒地认识到未来全球能源治理变化趋势对中国等新兴经济体的利弊关系,这将影响中国参与意愿与战略。这事关双方及全球能源治理其他参与者的妥协程度与利益博弈,以及中国深度参与全球能源治理的条件、成本、收益、风险、模式等。

同时,要清醒地认识到中国作为全球独一无二的能源需求仍然增长且与转型并存的发展中经济体大国的特殊性。中国的核心利益诉求与目前主流治理框架下各参与者(主要是发达国家)的价值取向存在的差异及程度,需要准确的评估。充分认识这些差异的复杂性和潜在变化,与中外各国的发展阶段差异及应对气候变化的压力与行动密切相关,复杂性远远超出了能源问题本身。

最后,要清醒地认识到能源安全依然是中国参与全球能源治理的核心价值目标,是中国在能源对外关系上的“核心利益诉求”。说服中国相信市场可以充分保证常态下的能源安全并非短期可以见效,仍需要国内的市场化改革创造条件。中国的能源安全依然是目标导向,即能源供给的经济、足量、连续是首要目标,而效率、公平等则是第二层次目标。也就是说中国需要实现多元的能源安全,单纯通过加入国际机构主导的主流治理体系或协调机制,并不能自动实现中国在能源领域的“核心利益诉求”。

(一)处理好“一带一路”能源合作与当前主流全球能源治理的冲突与合作

“一带一路”对全球能源治理提出了新的机遇和挑战。例如,促进实现能源共赢的顶层性包容性利益协商平台、促进实现能源及基础设施互联互通的针对性专业化谈判平台、确保长效能源投资的灵活性竞争协调平台等。这些对从“一带一路”建设中直接得益的国家而言,是正面的发展。但是,对没有积极参与该战略的国家而言,其在国际能源和更广泛领域的经济地位,相对会下降。也就是说“一带一路”能源合作的推进,将凸显既有全球能源治理的不足。如,覆盖区域重合度与参与主体包容性较低,缺乏促进能源互联互通的多边协调机制,缺乏区域能源贸易和投资的便利化制度安排,缺乏保障长效能源投资的金融机制,缺乏将经济、政治、能源于一体的顶层对话机制。

以欧美日老牌发达经济体为主的西方世界对“一带一路”倡议目标及能源合作有所保留。他们认为须谨慎对待能源合作,尤其是从优势互补程度(能源供需关系)、辐射带动作用、地缘政治敏锐性等方面考虑。他们的顾虑包括:对倡议目标的战略疑虑、对绿色可持续实施的疑虑、对市场先行项目落地高风险的疑虑等。

在参与“一路一带”框架的多数国家中,促进境外投资地(国)的能源自我供应水平,必须是中资企业在境外从事能源投资的基础性逻辑。包括参与“一带一路”构想的国家在内,众多资源国自身依然面临着不同程度的能源贫困。中资企业将与之从事能源合作的基本目标锁定为缓解其能源贫困状况,才能让相关国家的社会相信中国政府所说的“共享”原则不是空话。也只有将参与缓解投资对象国的能源贫困、缓解其经济增长和社会发展所需的能源瓶颈放在投资条件谈判的突出地位,中资才可以更好地管控境外投资项目的非技术、非财务风险。与之相关,中资是否投资某个境外项目,核心指标应是其盈利程度,而不是对中国国内能源需求的贡献。

中东、海湾地区也在“一带一路”的范畴之内。受欧美发达国家石油供应来源多样化战略和国际石油市场板块化的影响,过去10年,海湾国家逐渐失去了美国和欧洲第一大石油供应来源的地位。而中国经济的快速增长、石油需求的迅速增加,恰恰为中东北非国家寻求长期稳定的石油出口市场提供了重大战略机遇。就与中东、海湾原油出口国之间的产品贸易而言,尽快完成中国—海湾合作委员会(GCC)自由贸易协定谈判并批准实施,将有利于应对原油出口方和进口方在贸易稳定性方面的共同关切。不过,该项自由贸易协定谈判从2004年就开始了,过程并不顺利。前景如何尚待观察。

更为重要的是,中国对中东国家的经济外交思维,必须走出如何稳定和扩大中国从该地区石油和天然气进口这个狭窄的议题。其实,即便是在化石能源领域,上下游合作、装备和技术服务出口等油气产业链条中的各个环节,也应是中国与中东能源关系的必要内容。在与包括中东投资来源互动的过程中,中国应着眼于如何有利于提高自身石化产品的附加值。

基于中国国内的产业状况与发展趋势(过剩)的需求,对中东地区的经济外交应拓展到促进中资参与该地区各国的新能源、可再生能源工程建设,海外承包工程市场(铁路、港口、电站、房建、路桥、市政、电信等)诸多领域。这样做,有利于推动当地经济的多元化,为当地创造就业机会,将是明智的“一带一路”建设举措。

(二)通过提高中资企业自身的国际政治与社会风险防范能力,增强中国在国际能源治理领域的软实力

关于对外投资风险的表述,一般用“规避”或者“回避”,但这是不可能做到的。同财务风险、工程技术风险一样,政治风险是伴随着所有投资项目整个的过程,需要进行日常性管理。对此,必须有一个根本性的认识转变。

基础设施投资,不论是新建还是改建,不论是在某一国之内还是跨国互联互通,都有独特的敏感性。原因之一是它往往涉及项目所在地百姓的拆迁、安置、补偿,改变当地既有的生态环境。从电力、电信、公路、铁路、水利、水电、到生活(工业)垃圾处理等等,都属基建。无一不涉及社会(文化)层面的舒适度。发展这个道理的“软”“硬”程度,是多方磨合的过程;而且磨合是个持久、反复的过程。这也是一种正常的现象,与一个国家对中国是否友好没有什么关系。

双边投资保护条约(BIT),是为了保护跨国企业而出现的。中国同140多个国家之间都签订了相关条约,其中绝大多数都在联合国贸发组织的条约库中全文公开。中资企业应该将这些BIT的内容融入合同谈判。国际间,管理投资风险的法律性安排,还包括避免双重征税条约、《纽约公约》和《华盛顿公约》。

中国的企业必须看到,政府间的外交关系固然重要,中国政府也不遗余力地增进对外友好关系;但保护企业利益的责任不在政府,而在企业的主管部门。对外投资,即使获得了项目所在国的领导人支持,但是对方可选择的合作伙伴很多,对方不会因为政府间的关系好,就有义务保障来自某个国家的企业把事情做成功。事实上,一个政府优先服务的是其国内企业和个人的利益。所以,对企业而言,友好合作是意愿,更为重要的是自己要拿出一个办法来,让对方从一开始就明了违约的成本。

同时,投资来源国政府或者是领导人对某一个项目的重视程度越高,来自这个国家的企业输不起的概率也就越高,国际媒体和非政府组织对该项目的关注度也会更高。因政权更替而出现的经营政策环境问题,特别是在通过选举产生领导人的国家里比较普遍;严重的时候,新上任的政府会因兑现竞选承诺而单方面撕毁合同。这种情况在斯里兰卡和缅甸都已经出现了。

出现这种广为国内外媒体评说的事件后,中资项目所在国政府也会因此而损失它的名声,来自其他国家的外商也会因中资所受到的待遇而放慢进入这些市场的脚步。但从中方投资者利益角度来看,对方这种名声损失是暂时性的。这是因为只要它有资源就会有人求他;我国投资方业已动工的项目,很有可能被其他竞争者取代。更为重要的是,能否有效应对一个“新兴市场”或“前沿市场”的种种不确定性,也是所有跨国投资商竞争的领域。从这个意义上看,我方企业的损失则是更长久性的。

作为对策之一,中资企业要更多地讲:去投资就是为了去获利,这是企业自保非常重要的一点。中资企业要为投资地提供能源产品和服务,提高当地的能源供应水平。多年来,国内关于为什么要到国外去投资,有很多宏大(实质上超出企业能力)的论述,国外也有种种评说(中资出海是为了大国竞争等等)。中资能源企业因此而被外国视为例外。

其二,管理风险的众多途径中,尽职调查特别重要。这个概念是从英文翻译过来的。在英文里,due就是你做职业判断所应该做的所有的事;diligence是勤勉的意思。但是,在中文力,“尽职”两个字很容易被理解为:我把老板交给我的事情做好了,就是尽职了。实际上,要做的事情除了评估资金、技术、市场的需求,还要了解投资所在地的法规、历史、人文环境,项目所在地的各个级别的政府历史上是如何处理外商投资纠纷的,有哪些习惯的行为等等。有太多国内主管没能预见的情况,需要在可行性调研阶段摸清楚。

其三,越来越多的“一带一路”沿线国家参与了一些国际能源治理机制。比如《采掘业透明度行动计划》(EITI),其目的是要健全透明度与问责制。这是一个得到公司联盟、政府、投资商和公民社会组织支持的自愿行动。其中有一个规定是:成员国政府有义务将其外商能矿开采税收及其支出去向做到透明。当一个国家加入了EITI之后,一些社会组织或者非政府组织就可以用该国的某项能矿外资项目是否符合EITI条文要求而展开公开问责。用媒体的话说,就是包括中资在内的外资也就“躺着中枪”了。其实,不论你怎么看这个现象,它是现实。

进入一个市场前的调研工作,应以企业自身团队为主,参考国际咨询服务为辅。游走于不同的国家之间的咨询服务公司有局限性。例如,它可能并不了解中方的盲点,它也不是神仙,其分析更多的是基于历史事件的分析,而不是对未来的预测。总之,必须自己把前期调研做全面。

(三)强化在G20框架下,能源治理领域政策性沟通

因为G20涉及全球最有影响的经济体,其成员包括了IEA所没能包括的国家,G20是改善国际能源治理合适的论坛。成立以来,G20能源工作小组所涵盖的议题包括成员国间的能源生产和消费、温室气体、基础设施、化石能源的补贴等等。G20也为推进全球的金融和经济改革提供思路。中国在2009年通过G20推动的农业能源市场的信息系统,在相关问题上也有很好的工作成绩,从基础设施的投资到石油化石燃料补贴的议题,中国的方案受到了其他成员国的支持。

未来,中国可以通过G20这个平台获得更多国家的共识,实现扩大IEA成员国的目标,扩大IEA的覆盖面,而不是另起炉灶,以求为更好地应对油气供应波动。

(四)加强与IEA的合作关系

在2016年,中国在获得IEA成员地位的路途上迈出了一步,成为“联系国”。这个“头衔”是新任IEA秘书长的创举,因为中国还不是OECD的成员,美国、日本等主要IEA成员国在加强与中国的关系方面也持保留态度。在“联系国”的安排下,中国与IEA之间互相通报一些重大的活动,决策层和学术研讨的交流越来越常态化。通过这个联系国安排,扩大尽可能多的中国政府内涉及的能源部门,以及能源企业了解IEA,也让IEA了解自己,以求建立互信。

参考挪威与IEA互动的经验,加强与IEA的合作关系。从历史先例看,有效地参与IEA不见得一定要签IEA的条约。挪威坚持自己的油气国有化政策,这与IEA所推动的去国有化、私有化在理念上相反。基于类似的原因,挪威没有签IEA的条约,所以它不是正式的IEA,但是它与IEA有一个具体的伙伴合作协议,挪威也遵守IEA的能源储备等安全规则。

IEA对中国的要求之一是能源数据透明(包括提前与IEA分享)。可以做5年的计划,中国把这个数据做得更加的透明,IEA和成员国也需要对中国的要求做出一些让步。中方建议在北京或上海设立IEA的亚洲办事处,这样可以加强中国政府和IEA的联系。其实,IEA不仅仅是限于OECD的机构,包括具体做一些试点的项目,建立市场改革。在中国做一些试点,IEA能够参与一些与中国官方的具体合作,建立紧密合作关系,包括在省级层面做一些事情。这些倡议应该会得到IEA的欢迎,因为IEA也在寻求扩大业务范围,包括对中国电力市场改革的了解和分析贡献。

总而言之,尽管G20“务虚”、IEA“务实”,二者目前并不在同一层级,或没有实质上的竞合关系,但是二者都具有全球能源治理的“基因”,已在引领全球社会发展、能源安全领域展现出不同的领导力。中方应通过提高实质性参与这两个机制的途径,来实现提高自己在国际能源治理领域政策沟通的愿景。


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